Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui
uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
presidente della regione pro tempore per la declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge regionale
Friuli-Venezia Giulia 13 agosto 2010, n. 14, come da delibera del
Consiglio dei Ministri in data 7 ottobre 2010.
Sul B.U.R. Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2010, n. 32, S.O. 13
agosto 2010, n. 14, e' stata pubblicata la Legge Regionale 11 agosto
2010 n. 14, recante «Norme per il sostegno all'acquisto dei
carburanti per autotrazione ai privati cittadini residenti in Regione
e di promozione per la mobilita' individuale ecologica e il suo
sviluppo».
Il Governo ritiene che tale legge sia censurabile nelle
disposizioni contenute nell'art. 3 per contrasto con la normativa
comunitaria - e conseguentemente con l'art. 117 Cost. - ed in
particolare:
a) con la direttiva 2003/967/CE che ristruttura il quadro
comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e
dell'elettricita';
b) con gli artt. 107 e 108 del Trattato sul Funzionamento
dell'Unione Europea (TFUE).
Propone pertanto questione di legittimita' costituzionale ai
sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per i seguenti
Motivi
La normativa regionale rilevante.
L'art. 3 della l.r. Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2010, n. 14
cosi' dispone:
«1. L'Amministrazione regionale e' autorizzata a concedere
contributi sugli acquisti di carburanti per autotrazione effettuati
dai soggetti beneficiari cumulativamente sui singoli rifornimenti di
carburante, sulla base della quantita' acquistata.
2. I contributi per l'acquisto di benzina e gasolio sono
stabiliti nella misura rispettivamente di 8 centesimi al litro e 6
centesimi al litro.
3. La misura dei contributi per l'acquisto di benzina e gasolio
di cui al comma 2 e' aumentata rispettivamente di 5 centesimi al
litro e 3 centesimi al litro per i beneficiari residenti e per le
ONLUS aventi sede nei comuni montani o parzialmente montani
individuati come svantaggiati o parzialmente svantaggiati dalla
direttiva 1975/273/CEE del Consiglio, del 28 aprile 1975, relativa
all'elenco comunitario delle zone agricole svantaggiate ai sensi
della direttiva 75/268/CEE (Italia), e nei comuni individuati dalla
decisione C(2009) 1902/CE del 13 marzo 2009 che approva il DOCUP
Obiettivo 2 2000-2006 e dalla Delib.G.R. 24 aprile 2009, n. 883, di
presa d'atto di tale decisone.
4. La misura dei contributi prevista al comma 2, per ulteriori
motivazioni congiunturali ovvero per esigenze di bilancio regionale e
previo parere della Commissione consiliare competente, puo' essere
modificata dalla Giunta regionale, entro il limite di scostamento di
5 centesimi al litro. La relativa deliberazione e' pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione.
5. I beneficiari hanno diritto ai contributi di cui al comma 2
per ogni rifornimento effettuato con le modalita' elettroniche
stabilite dalla presente legge in tutti i punti vendita situati nel
territorio regionale; nel caso in cui il rifornimento sia effettuato
al di fuori del territorio regionale si applicano i criteri di cui
all'articolo 6.
6. Il contributo non e' concesso per il singolo rifornimento di
carburante quando l'entita' complessiva del beneficio risulta
inferiore a 1 euro.
7. I contributi di cui al presente articolo sono aumentati di un
incentivo di 5 centesimi al litro qualora l'autoveicolo interessato
dal rifornimento sia dotato di almeno un motore a emissioni zero in
abbinamento o coordinamento a quello a propulsione a benzina o
gasolio.
8. A decorrere dal 1° gennaio 2015, i contributi di cui al comma
2 sono ridotti del 50 per cento per gli autoveicoli diversi da quelli
di cui al comma 7 e con omologazione con codifica ecologica Euro 4 o
inferiore.
9. I contributi di cui al comma 2 non sono concessi agli
autoveicoli acquistati nuovi o usati successivamente al 1° gennaio
2015 qualora questi siano diversi da quelli di cui al comma 7 e con
omologazione con codifica ecologica Euro 4 o inferiore».
Il precedente art. 2 cosi' definisce i beneficiari
dell'agevolazione:
«1. Ai fini della presente legge si intende per:
a) beneficiari:
1) le persone fisiche residenti nella regione intestatarie,
cointestatarie, titolari di diritto di usufrutto o locatarie in
locazione finanziaria o leasing dei mezzi autorizzati a beneficiare
della contribuzione per l'acquisto dei carburanti per autotrazione,
intendendo con tale termine i carburanti utilizzati per rifornire
veicoli e motoveicoli;
2) i soggetti autorizzati in via permanente al rifornimento
di mezzi intestati alle organizzazioni non lucrative di utilita'
sociale (ONLUS) di cui all'articolo 10 del decreto legislativo 4
dicembre 1997, n. 460 (Riordino della disciplina tributaria degli
enti non commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilita'
sociale), ammesse a beneficiare della contribuzione per l'acquisto
dei carburanti per autotrazione; [ ...]».
Nei successivi articoli da 5 a 10 sono previste le modalita' di
erogazione del contributo ed il successivo rimborso da parte della
Regione.
In particolare in base all'art. 5 comma 5 «Il contributo
calcolato, ove non trovi applicazione quanto previsto dall'articolo
3, comma 6, e' erogato direttamente dal gestore tramite
corrispondente riduzione del prezzo dovuto per il carburante», mentre
il successivo art. 10, comma 1 prevede che «Le Camere di commercio
rimborsano ai gestori i contributi sull'acquisto di carburante
erogati ai beneficiari, di norma con cadenza settimanale».
1) Violazione della direttiva 2003/96/CE e dell'art. 117, comma 1
Cost.
Il rimborso di una parte del prezzo del carburante effettuato
dalla Regione tramite la Camera di Commercio ai gestori degli
impianti (i quali, in pratica, erogano il carburante a prezzo ridotto
ai residenti in Regione), configura nella sostanza una riduzione
indiretta dell'accisa gravante sui carburanti e, conseguentemente, si
pone in contrasto con la direttiva 2003/96/CE recante «Direttiva del
Consiglio che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei
prodotti energetici e dell'elettricita'».
In particolare la direttiva, pur prevedendo la possibilita' che
le accise abbiano aliquote differenti nei diversi Paesi, non consente
una differenziazione limitata a base regionale.
Infatti le riduzioni consentite all'interno degli Stati (cfr. ad
esempio gli articoli 5 e 15) riguardano le diverse utilizzazioni del
carburante ovvero le modalita' di produzione dell'energia, mentre non
viene prevista alcuna possibilita' di una differenziazione di
aliquote tra le varie regioni di uno Stato.
Una simile possibilita' e' solo consentita dall'art. 19 della
direttiva, in forza del quale «1. Oltre a quanto disposto dagli
articoli che precedono, in particolare gli articoli 5, 15 e 17, il
Consiglio, deliberando all'unanimita' su proposta della Commissione,
puo' autorizzare gli Stati membri ad applicare ulteriori esenzioni o
riduzioni in base a considerazioni politiche specifiche.
Lo Stato membro, che intenda adottare un provvedimento di questo
tipo, ne da' comunicazione alla Commissione, fornendole inoltre tutte
le informazioni pertinenti o necessarie.
La Commissione esamina la richiesta, tenendo conto, tra l'altro,
di considerazioni attinenti al corretto funzionamento del mercato
interno, della necessita' di garantire una concorrenza leale e delle
politiche comunitarie in materia di ambiente, di sanita', di energia
e di trasporti.
Entro tre mesi dalla ricezione di tutte le pertinenti e
necessarie informazioni, la Commissione presenta una proposta di
autorizzazione del provvedimento di questo tipo da parte del
Consiglio, oppure infirma il Consiglio dei motivi per cui non ha
proposto l'autorizzazione del provvedimento di cui trattasi.
2. L'autorizzazione di cui al paragrafo 1, e' accordata per un
periodo massimo di sei anni, con possibilita' di rinnovo secondo la
procedura di cui al paragrafo 1.
3. La Commissione, qualora ritenga che le esenzioni o riduzioni
di cui al paragrafo 1 non possano piu' essere mantenute, in
particolare in base a considerazioni riguardanti la concorrenza o
distorsioni nel funzionamento del mercato interno o la politica
comunitaria in materia di sanita', protezione dell'ambiente, energia
e trasporti, sottopone appropriate proposte al Consiglio. Il
Consiglio adotta all'unanimita' una decisione su tali proposte».
Poiche' nella fattispecie non risulta rilasciato dalla
Commissione alcuna autorizzazione in base alla citata norma, la norma
agevolativa si pone in contrasto con la citata direttiva 2003/96/CE e
conseguentemente con l'art. 117 comma 1 Cost.
Sul fatto che il meccanismo agevolativo viene ad avere un effetto
equivalente ad una riduzione di aliquota dell'accisa, lo si evince
anche dall'art. 6 della direttiva, in forza del quale «Gli Stati
membri possono concedere le esenzioni o le riduzioni del livello di
tassazione di cui alla presente direttiva:
a) direttamente, o
b) attraverso un'aliquota d'imposta differenziata,
o
c) rimborsando totalmente o in parte l'imposta versata».
E proprio un analogo meccanismo di rimborso e' quello previsto
dalla disposizione regionale impugnata.
2) Violazione degli artt. 107 e 108 TFUE e dell'art. 117 comma 1
Cost.
Come si e' evidenziato, a norma dell'art. 2 della l.r. i
beneficiari del contributo sono:
1) le persone fisiche residenti nella regione intestatarie,
cointestatarie, titolari di diritto di usufrutto o locatarie in
locazione finanziaria o leasing dei mezzi autorizzati a beneficiare
della contribuzione per l'acquisto dei carburanti per autotrazione,
intendendo con tale termine i carburanti utilizzati per rifornire
veicoli e motoveicoli;
2) i soggetti autorizzati in via permanente al rifornimento di
mezzi intestati alle organizzazioni non lucrative di utilita' sociale
(ONLUS) di cui all'articolo 10 del decreto legislativo 4 dicembre
1997, n. 460 (Riordino della disciplina tributaria degli enti non
commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilita'
sociale), ammesse a beneficiare della contribuzione per l'acquisto
dei carburanti per autotrazione;
Orbene, l'ampia formulazione della norma, e' tale da
ricomprendere nel novero dei destinatari del beneficio anche soggetti
qualificabili come «imprese» ai fini dell'applicazione del diritto
europeo della concorrenza.
In particolare usufruiscono dell'agevolazione:
a) le imprese individuali;
b) gli esercenti le professioni liberali;
c) le ONLUS che svolgono anche un'attivita' economica.
In relazione a quest'ultima categoria e' opportuno ricordare
quanto affermato dalla Corte di giustizia delle Comunita' europee a
proposito delle fondazioni bancarie:
«122 .... quando una fondazione bancaria, agendo direttamente
negli ambiti di interesse pubblico e utilita' sociale, fa uso
dell'autorizzazione conferitale dal legislatore nazionale ad
effettuare operazioni finanziarie, commerciali, immobiliari e
mobiliari necessarie o opportune per realizzare gli scopi che le sono
prefissi, essa puo' offrire beni o servizi sul mercato in concorrenza
con altri operatori, ad esempio in settori come la ricerca
scientifica, l'educazione, l'arte o la sanita'.
123. In tale ipotesi, che deve essere valutata dal giudice
nazionale, la fondazione bancaria deve essere considerata come
un'impresa, in quanto svolge un'attivita' economica, nonostante il
fatto che l'offerta di beni o servizi sia fatta senza scopo di lucro,
poiche' tale offerta si pone in concorrenza con quella di operatori
che invece tale scopo perseguono.
124. Qualora ne sia affermata la natura di impresa, a titolo di
controllo di una societa' bancaria e di ingerenza nella sua gestione
oppure a titolo di attivita' svolta in un settore, in particolare
sociale, scientifico o culturale, ad una fondazione bancaria come
quella oggetto della causa principale devono applicarsi, di
conseguenza, le norme comunitarie sugli aiuti di Stato». (sentenza 10
gennaio 2006 in causa C-222/04 Fondazione Cassa di Risparmio di
Firenze).
Nei confronti dei soggetti suindicata pertanto il contributo e'
tale da configurare un aiuto di stato ai sensi degli artt. 107 e 108
TFUE, in base ai quali:
Articolo 107 (ex articolo 87 del TCE).
1. Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con
il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra
Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse
statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune
produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
2. Sono compatibili con il mercato interno:
a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori,
a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate
dall'origine dei prodotti;
b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle
calamita' naturali oppure da altri eventi eccezionali;
c) gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della
Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della
Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli
svantaggi economici provocati da tale divisione. Cinque anni dopo
l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Consiglio, su
proposta della Commissione, puo' adottare una decisione che abroga la
presente lettera.
3. Possono considerarsi compatibili con il mercato interno:
a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle
regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia
una grave forma di sottoccupazione, nonche' quello delle regioni di
cui all'articolo 349, tenuto conto della loro situazione strutturale,
economica e sociale;
b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un
importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre
rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro;
c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune
attivita' o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le
condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;
d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione
del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e
della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse
comune;
e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del
Consiglio, su proposta della Commissione.
Articolo 108 (ex articolo 88 del TCE).
1. La Commissione procede con gli Stati membri all'esame
permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa
propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale
sviluppo o dal funzionamento del mercato interno.
2. Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di
presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da
uno Stato, o mediante fondi statali, non e' compatibile con il
mercato interno a norma dell'articolo 107, oppure che tale aiuto e'
attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve
sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro
il termine stabilito, la Commissione o qualsiasi altro Stato
interessato puo' adire direttamente la Corte di giustizia dell'Unione
europea, in deroga agli articoli 258 e 259.
A richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando
all'unanimita', puo' decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi
da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con il
mercato interno, in deroga alle disposizioni dell'articolo 107 o ai
regolamenti di cui all'articolo 109, quando circostanze eccezionali
giustifichino tale decisione. Qualora la Commissione abbia iniziato,
nei riguardi di tale aiuto, la procedura prevista dal presente
paragrafo, primo comma, la richiesta dello Stato interessato rivolta
al Consiglio avra' per effetto di sospendere tale procedura fino a
quando il Consiglio non si sia pronunciato al riguardo.
Tuttavia, se il Consiglio non si e' pronunciato entro tre mesi
dalla data della richiesta, la Commissione delibera.
3. Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perche'
presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o
modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con
il mercato interno a norma dell'articolo 107, la Commissione inizia
senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo
Stato membro interessato non puo' dare esecuzione alle misure
progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione
finale.
4. La Commissione puo' adottare regolamenti concernenti le
categorie di aiuti di Stato per le quali il Consiglio ha stabilito,
conformemente all'articolo 109, che possono essere dispensate dalla
procedura di cui al paragrafo 3 del presente articolo.
In particolare non risulta che sia stata effettuata alla
Commissione la comunicazione di cui al citato art. 108 par. 3, ne'
l'esistenza di alcuna autorizzazione da parte della Commissione
stesa, ne' che il beneficio sia contenuto nei limiti quantitativi
(c.d. de minimis) previsto dai regolamenti di esenzione.
In conclusione, poiche' con la disposizione impugnata la Regione
ha concesso (anche) a soggetti qualificabili come «imprese» ai fini
delle regole di concorrenza nell'UE, agevolazioni mediante risorse
pubbliche a condizione che gli stessi siano residenti nel territorio
regionale, ha in sostanza deliberato la concessione di aiuti di
Stato.
Cio' comportava la necessita' di chiedere previamente alla
Commissione europea l'autorizzazione prevista dall'art. 107 par. 3
del TFUE; in mancanza gli aiuti sono da qualificarsi come illegali e
la l.r. che li ha istituiti e' da ritenersi incostituzionale per
violazione dell'art. 127 comma 1 Cost.
Non appare da ultimo superfluo ricordare che in base all'art. 26
par. 2 della citata direttiva 2003/96/CE «I provvedimenti di
esenzione o riduzione fiscale, differenziazione delle aliquote e
rimborso d'imposta ai sensi della presente direttiva, possono
configurarsi come aiuti di Stato e, in tal caso, sono da notificare
alla Commissione, conformemente all'articolo 88, paragrafo 3 del
trattato».
In materia si e' anche pronunciata la Corte di Giustizia delle
Comunita' Europee affermando che «Puo' essere considerato un aiuto di
Stato la tariffa, a favore di una categoria d'imprese, relativa ad
una fonte d'energia che sia inferiore a quella che sarebbe stata
normalmente stabilita, qualora essa, adottata da un ente che agisce
sotto il controllo e secondo le direttive delle pubbliche autorita',
possa essere attribuita allo Stato membro il quale, a differenza di
un operatore economico ordinario, si serve dei suoi poteri per far
fruire i consumatori di energia di un vantaggio pecuniario,
rinunziando all'utile che potrebbe normalmente trarne» (sentenza 2
febbraio 1988 in cause riunite C-67/85 ed altre).
3) Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. a) Cost.
L'art. 117 Cost. e' altresi' violato sotto altro profilo, in
quanto non rispettando i vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario, la Regione ha invaso la competenza esclusiva dello Stato
in materia di rapporti tra lo Stato e l'Unione europea di cui al
comma 2, lett. a) dello stesso art. 117.